Kapalı ormanlar, ekolojik dengeyi koruma açısından büyük öneme sahip alanlardır. Bu ormanlar, biyolojik çeşitliliğin yüksek olduğu, ekosistem hizmetlerinin sürdürülebilir şekilde sağlandığı yerlerdir.
Madencilik faaliyeti gösteren teşebbüsler faaliyetleri kapsamında sıklıkla kapalı orman alanlarına yönelik tesis izni başvuruları yapmaktadır. İlgili mevzuatın yanı sıra, Danıştay’ın verdiği emsal nitelikteki kararlar, başvuruların değerlendirilmesinde dikkat edilmesi gereken hususları ve uygulanacak ölçütleri belirlemede kritik bir rol oynamaktadır.
Biz de bu çalışmamızda orman alanları üzerinde tesis kurulmasına yönelik izin başvurularına ilişkin hukuki çerçeveyi ele alacağız.
1. Konuya İlişkin Kanuni Çerçeve
Anayasa’nın 168. ve 169. Maddeleri konuya ilişkin çerçeveyi çizmekle birlikte Orman Kanunu ve ilgili yasal düzenlemeler, kapalı ormanlarda faaliyet yapılmasını veya tesis kurulmasını genel olarak yasaklamıştır. Ancak, bu yasağın bazı istisnaları bulunmaktadır. Bu istisnalar, kamu yararı gözetilerek, belirli şartlar altında ve ilgili mercilerden gerekli izinlerin alınması kaydıyla mümkün olabilmektedir. İstisnaların uygulanabilirliği ve prosedürler, Danıştay'ın vermiş olduğu kararlar ile netlik kazanmaktadır.
Maden Kanunundaki atıf uyarınca, devlet ormanlarında yapılacak madencilik faaliyetleri kapsamında kurulan tesislere ilişkin izinler Orman Kanununa tabidir. Orman Kanununun 16. maddesi ise orman alanlarında tesis kurulmasını Tarım ve Orman Bakanlığının muvafakatine bağlı kılmaktadır.
Madencilik Faaliyetleri İzin Yönetmeliğinin "Üretim faaliyetleri" başlıklı 20. maddesi uyarınca, ormanlardaki üretim faaliyetleri için ilgili orman bölge müdürlüğü tarafından arazi üzerinde yapılacak inceleme sonucunda hazırlanan rapor göz önünde bulundurularak orman işletme izni ve/veya geçici tesis izni verilmesi gerekmektedir.
Orman Kanununun 16 ncı Maddesinin Uygulama Yönetmeliğinin "Kesin izin" başlıklı 7. maddesi ise kesin izninin verilme usulünü düzenlemektedir. Yönetmeliğin 7. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan
“Ruhsat alanında maden arama, maden işletme veya hammadde üretimi için ormanlık alanlarda Bakanlıkça veya ormanlık alan dışında ilgili kurumlarca izin verilmiş ise, bu ruhsata dayalı olarak madencilik faaliyetleri için gerekli ve orman alanı içinde yapılması zorunlu tesislere ve altyapı tesislerine ruhsat alanı içinde, talep edilen altyapı tesislerinin ruhsat alanı içinde yapılması için uygun alan bulunulmadığının heyet tarafından tespit edilmesi halinde ruhsat alanı bitişiğinde izin verilebilir."
düzenlemesi ise izin başvurusuna konu bölge üzerinden heyet tarafından inceleme yapılması koşulu getirdiğinden önem arz etmektedir. Zira, uygulamada bu inceleme şartının yerine getirilmediğine rastlanmaktadır.
2. Orman İzin Süreci: Başvuru, İnceleme ve Sonuçlandırma Aşamaları
Ormancılık açısından kritik önem taşıyan bazı alanlar, Orman Kanunu'nun 16. Maddesi'nde belirtilmiştir. Bu özel alanlar için izin talepleri söz konusu olduğunda, standart prosedürlerden farklı bir süreç uygulanır. Hassas bölgelerde yapılacak maden işletme, tesis ve altyapı izin başvuruları, ilgili orman bölge müdürlüğü tarafından toplanan belgeler ve düzenlenen tutanaklarla birlikte Orman Genel Müdürlüğüne (“OGM”) iletilir. OGM, bu başvuruları incelenmek üzere Değerlendirme Komisyonuna (“DK”) gönderir. DK, başvuruyu uygun bulursa, onay için Tarım ve Orman Bakanlığına sunar. Bu onayı takiben, ilgili orman bölge müdürlüğü tarafından bir izin raporu hazırlanır ve izin süreci tamamlanır.
3. Haklar ve Yükümlülükler
İzin, sahibine belirli bir süre ve kapsamda orman arazisini kullanma hakkı tanırken, aynı zamanda orman ekosistemini koruma ve sürdürülebilir kullanım ilkelerine uyma yükümlülüğü getirir. İzin verilen faaliyetlerin orman ekosistemine zarar vermemesi, çevresel düzenlemelere ve izin şartlarına uygun olarak gerçekleştirilmesi gerekir.
Ayrıca, iznin geçerlilik süresi boyunca orman kaynaklarının izlenmesi, raporlanması ve denetimlere tabi tutulması gibi yükümlülükler de söz konusudur. Bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda, izinlerin iptalinin veya cezai yaptırımların gündeme gelmesi mümkündür.
4. Başvuruların Değerlendirilmesine ve Değerlendirme Ölçütlerine İlişkin Danıştay Kararları
Danıştay, madencilik faaliyetlerinin orman alanlarında yürütülmesine yönelik başvuru süreçlerine ilişkin birçok davada; idarenin başvuruları değerlendirme hususunda takdir yetkisinin bulunduğunu, ancak, başvuruların idarenin keyfi bir şekilde izin taleplerini reddedemeyeceğini, başvuruların kamu yararı, işin niteliği, ormanların korunması ve bu sahalara dair ihtiyaç gibi kıstaslar açısından değerlendirilmesi ve işlemlerin objektif bir şekilde gerekçelendirilebilmesi gerektiğini vurgulamıştır.
Örneğin, Danıştay 10. Dairesi'nin 06.11.2019 tarihli ve 2015/1148 E., 2019/7505 K. sayılı kararı ile, Orman ve Su İşleri Bakanlığı'nın 3 kapalı verimli ormanlık alanlarda madencilik faaliyeti yapmak için yapılan başvuruların değerlendirmeye alınmayacağı yönündeki 03.03.2014 tarihli ve 2024/1 sayılı Genelgesinin 5. maddesinin (ç) bendi iptal edilmiştir. Bu kararda, "Genelgenin belirlediği alanlarda madencilik faaliyetlerine yönelik başvuruların değerlendirmeye alınmayacağı yönündeki düzenlemenin, Orman Kanunu ve ilgili yönetmeliklerde bulunmadığı" belirtilmiştir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 17.03.2022 tarihli ve 2020/1104 E., 2022/855 K. sayılı kararı ile de bu iptal kararına yönelik temyiz talebi reddedilmiştir. Dolayısıyla, mevcut durumda idarenin, 3 kapalı verimli ormanlık alanları için yapılan başvuruları da mevzuat hükümleri çerçevesinde değerlendirmesi gerekmektedir.
Danıştay 8. Dairesi'nin 04.10.2022 tarihli ve 2018/6982 E., 2022/5357 K. sayılı kararında, idarenin izin taleplerini reddederken somut sebepler ve kamu yararına ilişkin değerlendirmelere yer vermemesi durumunda işlemin hukuka aykırı sayılacağını belirtmiştir. Bu kararda, "İdare tarafından izin verilmemesini gerektirecek somut sebeplerin ve kamu yararını olumsuz etkileyecek hususların ortaya konulmadan başvurunun reddedilmesinin hukuka uygunluk taşımadığı" ifade edilmiştir.
Benzer şekilde, Danıştay 8. Dairesi'nin 11.10.2022 tarihli ve 2019/5043 E., 2022/5514 K. sayılı kararında, "İzin talep edilen sahada tepe kapalılık oranının %71'den fazla olduğu gerekçesiyle reddedilen başvurunun, ilgili genelge hükmünün iptali nedeniyle dayanaktan yoksun kaldığı" ve bu nedenle hukuka uygunluk taşımadığı vurgulanmıştır.
Ayrıca, bu karar, idarenin yeni bir işlem tesis etmesine engel olmadığı, ancak bu işlemin kamu yararı, ormanların korunması gibi kıstaslar çerçevesinde yeniden değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.
Son olarak, Danıştay 8. Dairesi'nin 07.03.2019 tarihli ve 2017/4562 E., 2019/1641 K. sayılı kararında, "Ormanlık sahada izne konu edilen kamu yararı ile ormanın muhafazasındaki kamu yararının karşılaştırılması ve somut tespitlere dayalı olarak değerlendirme yapılması gerektiği" belirtilerek dava kapsamında bilirkişi incelemesi marifetiyle ormanlık sahada izne konu edilen kamu yararı ile ormanın muhafazasındaki kamu yararının karşılaştırılması ve buna göre karar verilmesi gerektiği ifade edilmiştir.
Bu kararlar, idarenin izin taleplerine yaklaşımında keyfiliğe yer olmadığını, her bir talebin somut duruma göre, objektif kriterlerle ve bilirkişi incelemesi marifetiyle değerlendirilmesi gerektiğini vurgulamaktadır.
5. Kapalı Ormanlarda Faaliyet ve Tesis Kurulmasına İlişkin Değerlendirmelerde Esas Alınacak Başlıca Ölçütler
a. Kamu Yararı Değerlendirmesi:
Danıştay, kapalı ormanlarda tesis kurulmasına ilişkin taleplerde, "kamu yararı" ilkesini ön planda tutmaktadır. Kamu yararı değerlendirmesi, orman ekosistemine verilen zararın, toplum yararına olacak şekilde minimize edilmesi gerektiğini vurgular. Bu nedenle, herhangi bir faaliyetin ya da tesisin, ormanın varlığını tehdit etmeyecek, aksine toplumsal fayda sağlayacak nitelikte olması gerekmektedir.
b. Çevresel Etki Değerlendirmesi (“ÇED”) Süreci:
ÇED süreci, bir projenin çevre üzerindeki potansiyel etkilerini sistematik bir şekilde değerlendirmek için takip edilen aşamalardan oluşur. Sürecin başlangıcında, proje sahibi ilgili Çevre ve Şehircilik Bakanlığına başvurarak ÇED raporu talep eder. Bu aşamada, proje detayları ve çevresel etkiler hakkında kapsamlı bir Ön ÇED raporu hazırlanır.
Ardından, hazırlanan ÇED raporu kamuoyuna sunularak ilgili paydaşların görüşleri alınır. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı veya yetkili komisyon, bu raporu değerlendirir ve gerekirse ek bilgi talep eder veya düzenlemeler yapılmasını ister. Onaylanan ÇED raporu, projenin uygulama aşamasına geçebilmesi için gerekli izinlerin alınmasına zemin hazırlar ve proje sürecinde çevresel etkilerin düzenli olarak izlenmesi ve denetlenmesini sağlar. Bu süreç, çevresel zararları en aza indirgemeyi ve sürdürülebilirliği sağlamayı hedefler.
Danıştay, kapalı ormanlarda gerçekleştirilecek her türlü faaliyetin öncelikle ÇED raporu ile değerlendirilmesi gerektiğini belirtmektedir.. ÇED raporu, faaliyetlerin orman ekosistemine olası etkilerini analiz eder ve bu etkilerin minimize edilmesi için alınacak önlemleri belirler. Bu çerçevede, ÇED süreci tamamlanmadan herhangi bir faaliyet ya da tesis inşaatına başlanması hukuki problemler doğurabilecektir.
c. İdari İzinler ve Denetimler:
Kapalı ormanlarda faaliyet yapabilmek için ilgili orman müdürlüğünden ve diğer yetkili idari birimlerden gerekli izinlerin alınması zorunludur. Bu izinlere örnek olarak ilgili sahanın; "Doğal Sit Alanı" sınırları dışında kaldığına dair Valilik onayı, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün herhangi bir projesine ait saha kapsamında kalmadığına dair Orman ve Su İşleri Bakanlığı onayı, "Kültür Varlıklarını Koruma Kanunu" kapsamına giren herhangi bir kültür varlığı bulundurmadığına dair Kültür ve Turizm Bakanlığı onayı, Milli Parklar Kanunu kapsamında korunan alanlarda ve ilan edilmiş sulak alanlarda kalmadığına dair Tarım ve Orman Bakanlığı onayı verilebilir.
Tesis izinlerinin verilmesi sürecinde kararların heyet tarafından alınması, kararların objektif, tarafsız ve çok yönlü değerlendirilmesini sağlayarak, çevresel, sosyal, ekonomik ve teknik etkilerin dengeli bir şekilde ele alınmasına olanak tanır. Heyet üyelerinin farklı uzmanlık alanlarından gelmesi, kararların bilimsel temellere dayandırılmasını ve hukuki denetim açısından güçlü bir dayanak oluşturulmasını sağlar. Danıştay kararları da bu süreçte heyet kararlarının önemini vurgulamakta ve değerlendirmelerin kamu yararı ile çevre koruma dengesini gözeterek daha şeffaf ve hesap verilebilir şekilde yapılmasını desteklemektedir.
6. Yargısal Süreçte Bilirkişi İncelemesi ve Keşif Prosedürlerinin Önemi
Danıştay ve ilk derece mahkemesi kararları, yargılama sürecinin adil ve sağlıklı bir şekilde yürütülmesi için bilirkişi incelemesi ve keşif yapılmasının zorunluluğunu vurgulamaktadır. Bu kararlar, kamu yararı ile ormanların korunmasındaki kamu yararı arasında dikkatli bir denge kurulması gerektiğini açıkça belirtmektedir.
Keşif sırasında, mahkeme heyeti veya görevlendirilen bilirkişiler, ilgili sahada ayrıntılı fiziki incelemeler yapar. Bu incelemeler sırasında, madencilik faaliyetinin gerçekleştirileceği ormanlık alanın mevcut durumu, bu faaliyetlerin çevresel etkileri, çevredeki ekosisteme olası zararları ve alternatif alanların varlığı gibi konular titizlikle değerlendirilir. Özellikle Orman Kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde, madencilik faaliyetleri için tesis yapılacak alanın orman dışında alternatif bir yer olup olmadığının incelenmesi zorunludur.
Bilirkişi raporunun içeriği, mahkemenin tesis izni verilip verilmemesi konusunda vereceği karar üzerinde doğrudan ve belirleyici bir etkiye sahiptir. Bu nedenle bilirkişi raporları, kamu yararı ile ormanların korunması arasındaki dengeyi gözeten, ayrıntılı ve objektif bir değerlendirme sunmalıdır.
7. Sonuç
Sonuç olarak, kapalı orman alanlarında madencilik izin taleplerinin hukuki değerlendirmesi, çevresel koruma ve kamu yararı dengesini gözeterek titizlikle yapılmalıdır. Danıştay kararları, bu süreçte uygulanacak kriterleri netleştirerek idari işlemlerin hukuka uygunluğunu sağlamaktadır. Bu bağlamda, İdarenin yetersiz inceleme yaparak veya izin talebini gerekçesiz bir şekilde reddederek işlem tesis etmesi, işlemin hukuka aykırı olarak değerlendirilmesine yol açacaktır. Bu durum, idari işlem ve kararların yargı denetimine tabi tutulmasına sebep olabilir. Bu davalar, izin talep edilen yerin yargı çevresinde bulunan idare mahkemesince çözüme bağlanacaktır.
Comments