1. Giriş
Son dönemde, kamu görevinden ayrılarak başka işlere geçen kişilere karşı, 2531 sayılı Kamu Görevinden Ayrılanların Yapamayacakları İşler Hakkında Kanun (“2531 sayılı Kanun”) ile getirilen yasağı ihlal ettikleri gerekçesiyle açılan ceza soruşturma ve kovuşturmalarının sayısında artış olduğu görülmektedir. İlgili incelemelerin, özellikle belirli kamu organlarından ayrılan profesyoneller ve belirli sektörler üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Kamu görevlerinden ayrılan kişiler için mahkumiyet riski yaratan bu konu, şirketler için de uyum ve etik uygulamaları bakımından önem arz etmektedir.
Uygulamaya ışık tutmak adına, ilgili kanuni düzenlemeye, kanun gerekçesine, konuya ilişkin yargı kararlarına ve konuya ilişkin bir genelgeye bu çalışmamızda yer verilmiştir.
2. 2531 Sayılı Kanun ile Getirilen Yasağın Kapsamı ve Yasağa Aykırılık Halinde Uygulanacak Ceza
İlk olarak, 2531 sayılı Kanunun 1. maddesi, “Bu Kanun, genel bütçeye dahil daire, kurum ve kuruluşlar ile katma bütçeli idarelerde, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunla veya kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan fonlarda, belediyelerde, özel idarelerde. 12 Mart 1964 gün ve 440 sayılı ve 12 Mayıs 1964 gün ve 468 sayılı Kanunlar kapsamına giren kuruluşlarda, sermayesinin yarısından fazlası ayrı ayrı veya birlikte Hazinece veya yukarıdaki daire, idare, kurum ve kuruluşlarca karşılanan yerlerde aylık, ücret veya ödenek almak suretiyle görev yapmış olanlar hakkında uygulanır” hükmü ile kanunun kapsamına giren kişileri belirtmektedir.
2531 sayılı Kanunun 2/1. maddesi ise, “Birinci madde kapsamına giren yerlerdeki görevlerinden hangi sebeple olursa olsun ayrılanlar, ayrıldıkları tarihten önceki iki yıl içinde hizmetinde bulundukları daire, idare, kurum ve kuruluşlara karşı ayrıldıkları tarihten başlayarak üç yıl süreyle, o daire, idare, kurum ve kuruluştaki görev ve ve faaliyet alanlarıyla ilgili konularda doğrudan doğruya veya dolaylı olarak görev ve iş alamazlar, taahhüde giremezler, komisyonculuk ve temsilcilik yapamazlar” hükmünü haizdir.
Son olarak, 2531 sayılı Kanunun 4. maddesi “Bu Kanuna aykırı harekette bulunanlar altı aydan iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılırlar” hükmü ile 2. maddede yer verilen yasağa uygulanacak yaptırımı belirlemektedir.
3. Yasağa İlişkin Hukuki Metinler ve Yargı Kararları
2531 sayılı Kanunun ile getirilen yasak bakımından, hem adli yargı hem de idari yargı kararlarında “hizmetinde bulundukları daire, idare, kurum ve kuruluşlara karşı yapılan iş ve faaliyet” kavramının nasıl yorumlanacağı hususunun belirleyici olduğu görülmektedir.
İlk olarak belirtmek gerekir ki, 2531 sayılı Kanunun görüşülmesi sırasında düzenlenen Milli Güvenlik Konseyi İçişleri Komisyonu Raporunda (1/233) yer alan Kanun gerekçesinde; kurumlarından ayrılan kamu görevlilerinin, kurumlarındaki görev ve faaliyet alanlarıyla ilgili konularda herhangi bir iş yapmaları ve görev almalarının çeşitli sakıncalar oluşturduğu; yasanın amacının, görevden ayrılan personelin ayrıldıkları kuruluşa karşı girişecekleri işlerde, eski memuriyet arkadaşları üzerinde manevi de olsa etkinliklerini önlemek, çıkar sağlamalarını engellemek olduğu belirtilmiştir.
Yargıtay’ın konuya ilişkin içtihatlarında, ilgili kişilerin giriştikleri iş veya faaliyetlerin görevden ayrıldıkları kamu organına “karşı” olduğunun ve suçun kanuni unsurların varlığının kabulü için “önceki iş yerindeki arkadaşları üzerindeki etki” ve “menfaat temini” şartlarının üzerinde durduğu görülmektedir.
Örneğin aşağıda yer verilen iki farklı kararda, yerel mahkemeler tarafından verilen mahkumiyet kararları, sanıkların iş ve faaliyetlerinin kamu organlarına karşı yürütülen işler olmadıkları gerekçesiyle Yargıtay tarafından bozulmuştur:
“Dolayısıyla yasaklanan faaliyet, ayrıldıkları kurumun yaptığı ihale ve hizmetleri almak ve deruhte etmekle sınırlı olacaktır. Yoksa, kişinin, bu kurum dışındaki özel veya hükmi şahıslara karşı hizmet vermesini veya iş yapmasını kapsamayacaktır.
Olayda ise sanık ayrıldığı Türkiye Elektrik Kurumu'na karşı taahhüde girip iş almamış ve bu konuda komisyonculuk ve temsilcilik deruhte etmemiş olmasına göre, özel şahsa karşı vermiş olduğu iddia edilen hizmetin, bu kanun kapsamında yasaklanmış bir hizmet oluşturmayacağı cihetle, eylemin suç teşkil etmediği nazara alınmaksızın beraati yerine yazılı şekilde mahkumiyetine karar verilmesi Yasaya aykırı, sanığın temyiz itirazları bu itibarla yerinde görüldüğünden…”
Yargıtay 7. C.D., 1992/1202 E. 1992/2746 K.
“Bu açıklamalar ışığında somut olaya gelindiğinde, 16.08.2007-19.01.2009 tarihleri arasında ... Vergi Dairesi Başkanlığı bünyesinde Gelir İdaresi Grup Müdürü olarak görev yapan sanığın, 19.01.2009 tarihinde bu görevinden istifa ettikten sonra, ... Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler odasına kayıtlı olup, ... ilinde faaliyet gösteren bir yeminli mali müşavir olarak, yedi farklı firmanın rutin olarak katma değer vergisi iade raporlarını düzenleyip daha önce görev yaptığı ... Vergi Dairesine sunmaktan ibaret eyleminde, kanunun aradığı anlamda ayrıldığı kurumda çalışan iş arkadaşları üzerinde manevi dahi olsa bir etkisi olmayacağı gibi eylemi nedeniyle herhangi bir çıkar sağlamasının da mümkün olmayacağı ve böylece atılı suçun yasal unsurları itibariyle oluşmadığı gözetilmeden, yazılı şekilde mahkumiyet kararı verilmesi Kanuna aykırı ve sanık müdafiinin, temyiz nedenleri bu itibarla yerinde görüldüğünden…”
Yargıtay 19. C.D., 2015/4435 E. 2016/19390 K.
Yakın tarihli bir Yargıtay kararında ise, sanığın çalıştığı şirketin hakedişlerinin daha önce çalıştığı kamu organı tarafından bloke edilmiş olmasının ve sanığın bu hakedişlerin ödenmesine yönelik faaliyetlerinin 2531 sayılı Kanunun 2. Maddesinde öngörülen yasağa aykırılık teşkil ettiği gerekçesiyle mahkumiyet kararı verildiği görülmektedir:
“…dosyanın tetkikinde, sanığın emekli olduktan sonra genel müdür olarak çalıştığı anlaşılan şirketin, sanığın görevli olduğu dönemde katılan şirketten bir kısım işler aldığı, bu işlerden birisinin sözleşmeye uygun şekilde ifa edilmemesi nedeniyle, katılan şirketin akaryakıt, ceza ve navlun fiyat farkı olarak 11.180.415 TL zararının oluştuğu ve bu zarar tazmini amacıyla sanığın sonradan görev yaptığı şirketin hakkedişlerinin bloke edildiği, sanığın da katılan şirkette görevinden ayrıldıktan sonra 2531 sayılı Kanunun 2. maddesinde öngörülen yasağa rağmen, şirkette, genel müdür olarak çalışmaya başladığı, bu süreçte de yukarıda değinildiği üzere, şirketin, bloke edilmiş hakkedişlerinin ödenmesine yönelik olarak katılan şirket nezdinde çalışma yaptığı ve bu şirketi temsilen müzakerelerde bulunduğu anlaşılmakla, atılı suçun unsurlarının oluştuğu anlaşılan sanığın, mahkumiyeti yerine, yazılı şekilde karar verilmesi Kanuna aykırı olup katılan vekilinin temyiz nedenleri bu itibarla yerinde görüldüğünden…”
Yargıtay 19. C.D., 2020/5201 E. 2011/853 K.
Öte yandan, Sosyal Güvenlik Kurumundan (“SGK”) ayrılan eczacıların 3 yıl süreyle SGK ile sözleşme yapamayacaklarına ilişkin Genelgeler de, ilgili sözleşmelerin 2531 sayılı Kanunun 2. maddesi kapsamında SGK’ya “karşı” bir görev ve iş taahhüdüne girme olarak nitelendirilemeyeceği gerekçesiyle iptal edilmiştir:
“Somut olayda, eczanelerin, Türk Eczacılar Birliği ile Sosyal Güvenlik Kurumu arasında yapılan protokolde yer alan kurallar uyarınca Kuruma yaptıkları başvuru üzerine kabul ettikleri sözleşmeleri imzalamak suretiyle sigortalı hastaların ilaçlarını temin ettikleri ve ücretini Kurumdan tahsil ettikleri, bir başka ifadeyle, eczanelerin Kurum ile koşul ve standartları önceden belirlenmiş tek tip sözleşmeler imzaladıkları anlaşılmaktadır.
Bu durumda; Kurumdan ayrılan ve serbest çalışan eczacıların sigortalı hastaların ilaçlarını temin etmek amacıyla Kurumla imzaladıkları tek tip sözleşmeler, Kuruma "karşı" bir görev ve iş veya taahhüde girme olarak nitelendirilemeyeceğinden, Genelge ile getirilen yasaklama, 2531 sayılı Kanun'a uygun bulunmamaktadır”
Danıştay İ.D.D.K., 2009/1388 E. 2013/1867 K.
“Kanun hükmü ve gerekçesi birlikte değerlendirildiğinde; yasaklamanın koşullarından birisinin, görevinden ayrılmış olan kamu görevlilerinin, görev ve faaliyet alanlarıyla ilgili konularda ayrıldıkları kurumlara "karşı" görev ve iş almaları olduğu açıktır. Dolayısıyla, ilgili kuruma "karşı" nitelikte sayılamayacak bir görev ve işin yasak kapsamında değerlendirilmemesi gereklidir. Öte yandan, yasaklama kararı verilirken görevinden ayrılan kamu görevlisinin çıkar sağlayacak bir etkinliği göz önünde bulundurulmalıdır.”
Danıştay 15. D., 2017/1098 E. 2018/2009 K.
Son olarak, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 2009/7 sayılı “2531 sayılı Kanun Kapsamından Kamudan Ayrılanların Yapamayacakları İşler Hakkında Genelgede” de şu açıklamalara yer verilmiştir:
“Genel Müdürlüğün ilgili ünitesindeki görevinden ayrıldıkları tarihten başlayarak üç yıl süreyle ayrıldıkları tarihten önceki iki yıl içinde hizmetinde bulundukları daire, idare, kurum ve kuruluşlara karşı, doğrudan doğruya veya dolaylı olarak görev veya iş almamaları, taahhüde girmemeleri, komisyonculuk ve temsilcilik yapmamaları gerekmektedir.
Bu maddede getirilmiş olan yasaklama kapsamında sayılmanın ana koşulunun, alınacak görev ve işin, girişilecek taahhüdün ya da yapılacak komisyonculuk veya temsilciliğin daha önce hizmetinde bulunulan Sayfa daire, idare, kurum ve kuruluşa “karşı” doğrudan doğruya veya dolaylı bir görev ve iş, taahhüt, komisyonculuk veya temsilcilik niteliğinde bulunması olduğu, ayrıca bu faaliyetin ilgilinin daha önceki görev ve faaliyet alanı ile ilgili olmasının gerektiğidir.”
4. Sonuç
2531 sayılı Kanun, kamu görevinden ayrılanların iki yıl süre ile görev yaptıkları kamu organına “karşı” iş ve faaliyetlerini girmesini yasaklamakta olup, yargı kararlarında suçun kanuni unsurların varlığının kabulü için “önceki iş yerindeki arkadaşları üzerindeki etki” ve “menfaat temini” gibi şartların varlığı aranmaktadır. Son dönemde, özellikle belirli kamu organlarından ayrılan profesyonellere ve belirli sektörlere yönelik soruşturma ve kovuşturmaların arttığı gözlenmektedir. Bu çerçevede, suçun kanuni unsurları bakımından aranan şartların mevcut olup olmadığı somut olay bazında değerlendirilmelidir.